Ný s k ö p u n í skipulags og framkvæmdarmálum í Hafnarfirði

Í kjölfar efnahagshruns á Íslandi, er ástæða til að rannsaka hvað fór úrskeiðis á öllum sviðum hins opinbera og tengsl þess við hinn almenna markað.  Skýrsla rannsóknarnefndar alþingis er einungis byrjunin. Sveitafélögin ættu sérstaklega að vera undir stækkunargleri, því framkvæmdagleði og útþennsla hjá sveitafélögum landsins er efni í enn eina rannsóknarskýrslu. Nú þegar þrengir að er jafnframt nauðsynlegt að rannsaka aðferðarfræði og ákvörðunartöku hjá sveitafélögum, varðandi framkvæmdir og hinum sívinsælu „hjólum atvinnulífsins” og hvaða hugmyndafræði er uppi varðandi „mannfrekar framkvæmdir”.

Af hverju?

Til að útskýra frekar framkvæmdaferil og um leið fjárlög sveitastjórna þá er það svo að ýmist eru landeigendur sjálfir með hugmyndir sem krefjast  nýs deiliskipulags eða breytinga á öðru og því leita þeir til sveitafélaganna eftir samþykki. Sveitafélögin sjá svo sjálf um framkvæmdir á grunnþjónustu, byggingu skólahúsnæða, lagningu vega og stíga, skipulag opinna svæða osfrv.  Bak við allar þessar framkvæmdir liggja ótal greinagerðir, verklýsingar, frumvinna og fundir.

Áhugi minni liggur hjá Hafnarfjarðarbæ, en þar bý ég og starfa og hef unnið að nokkrum verkefnum sl. 5 ár sem koma að framkvæmdum og skipulagi í bænum. Til dæmis deiliskipulag við Norðurbakka og stækkun Kaplakrika í Hafnarfirði. Bæði verkin eru mjög umdeild og ákvörðurnarferlin eru vonandi “börn síns tíma”, en getum við lært eitthvað af þeim? Hvernig koma hönnuðir að framkvæmdum og skipulagi sveitafélaga? Hvert og hvernig er ákvörðunarferlið og hvernig eru hönnuðir valdir? Ég hef setið í stjórn Arkitektafélags Íslands, nú á 3.ja ári, og því nokkuð inní umræðu um hið manngerða umhverfi og þekki þá galla í ákvörðunarferli skipulags og framkvæmdamála á Íslandi.

Í þessu verkefni um nýsköpun í opinberum rekstri mun ég kynna það sem ég tel að þurfi að gera hjá sveitafélögum varðandi val á hönnuðum vegna framkvæmda og skipulagsmála.  Fyrir liggur athugun á reglum um opinber innkaup hjá ríki og sveitafélögum unnin af nemendum hjá endurmenntunar -stofnun HÍ, en á vormánuðum 2010 var haldið námskeið um framkvæmdaferli mannvirkjagerðar.  Sigríður Magnúsdóttir formaður Arkitektafélags Íslands og einn eigandi að teiknistofunni Tröð hélt þar fyrirlestur um samkeppnisferlið á Íslandi, regluverkið hér og í Evrópu. Nemendum var gert að leysa verkefni er varða viðhorf gagnvart samkeppnum og almennt um val hönnuða hjá hinu opinbera. Rauði þráðurinn við lausn verkefnanna var í raun skortur á upplýsingum, lítið gegnsæi og óvönduð stjórnsýsla. Á einum stað í úrlausn verkefnanna er því líst svo  „að þetta væru viðkvæmar upplýsingar og of pólitískar til að hægt væri að gefa þær upp”, en spurningin var hver verkferillinn væri við ráðningar á ráðgjöfum. Það er einnig sláandi að Reykjavíkurborg rannsakar sig sjálfa vegna m.a. athugasemda sem berast við val á ráðgjöfum. Ólíkar aðferðir hjá sveitafélögum eru við verkefnaúrlausnir, hvort ráðinn sé ráðgjafi eða hvort embættismenn leysi þau sjálf.

Hvernig?

Við val á ráðgjöfum við þessar framkvæmdir er miðað við m.a lög um opinber innkaup nr. 84/2007. Skv. 20 gr. laganna skal bjóða út öll innkaup ríkisins, stofnana þess og annarra hluta ríkisvaldsins við kaup á þjónustu og verklegum framkvæmdum þegar verðmæti fer yfir 10.000.000,-kr. eða fara eftir ákveðnum skilgreindum lögmætum innkaupaferlum. Hjá framkvæmdasviði Hafnarfjarðar-bæjar fengust þær upplýsingar að upphæðin sem miðað er við hjá þeim væri 1.000.000,-kr. Hér ráða krónur og aurar ferðinni, sjaldan er minnst á gæði hvað þá að gæðin séu skilgreind. Til að vita hvað við viljum og hvernig hægt sé að nálgast það verður að fara fram umræða.  Vísar að íbúalýðræði hafa birts okkur sl.ár, opnir fundir og kynningar eru einnig notaðir. Allt þetta er af hinu góða, en skoða þarf betur ferlið þarna á milli, frá íbúum að hugmyndum og í framkvæmd.

Til að velja rágjafa/arkitekta er hægt að fara nokkrar leiðir. Samkeppnir er ein leiðin, en undir þeim lið er almenn opinn samkeppni, boðskeppni, blönduð keppni og tveggja þrepa keppni. Samanburðartillögur eru svo annar flokkur, en þar bera fram 2 eða fleiri arkitektar tillögur og þær eru lagðar fram án nafnleyndar. Aðrar leiðir eru forval, beint val, alútboð og kostnaðarmat. Eins og sést á þessum lista þá eru margar leiðir í boði og hafsjór af möguleikum og útfærslum.

Arkitektafélagi Íslands leggur höfðu áherslu á opna samkeppni sem verkfæri í vali á hönnuðum.  Í opnum samkeppnum er gegnsæi tryggt, allir sem hafa réttindi í faginu hafa aðgang að gögnum og endurnýjun á sér stað, ungir sem eldri arkitektar og hönnuðir hafa jafnan aðgang að verkunum.

Það er vel hægt að rengja þá fullyrðingu að samkeppnir á vegum hins opinbera séu nýsköpun en það er engu að síður sláandi að á sl. 10 árum hefur Hafnarfjarðarbær haldið eina slíka samkeppni og til samanburðar þá hefur Reykjavíkurborg ekki haldið neina. Verkfærin eru til staðar en maður getur spurt sig af hverju þau eru ekki notuð. Hægt er að nefna fjölmörg hús og svæði sem unnin voru áður fyrr, þar sem ungir og efnilegir arkitektar stigu sín fyrstu skref. Ráðhúsið í Reykjavík, Hæstiréttur Íslands, Tónlistarskólinn í Hafnarfirði, Barnaspítali Hringsins, Sendiráðið í Berlín, Áslandshverfið, Duftkersgarðurinn í Fossvogi,  osfrv. Allt hús og svæði þar sem erfitt er að véfengja gæðin og þar sem algjört gegnsæi var við val á hönnuðum, þ.e.a.s besta tillagan vann og var byggð/framkvæmd.

Hvað?

Hugmynd mín með þessu verkefni er að útskýra þörfina á því að frumgreina þá þætti sem sérstaklega ætti að rannsaka hjá sveitafélögum höfðuborgar-svæðisins. Sú rannsókn ætti í kjölfarið að leiða af sér nýsköpun í vali á verkefnum og hönnuðum hjá hinu opinbera. Um leið yrði gegnsæi tryggt og almenn umræða yrði aðgengilegri jafnramt því að þáttaka fleiri yrði tryggð.

Í grein Su Maddock er talað um að nýsköpun hjá hinu opinbera snúist fyrst og fremst um að skapa tengsl og auka samvinnu. Að skilgreina aðferðafræði sem bregst við mismunandi vanda. Opinberir starfsmenn sem stuðla að nýsköpun setja sveitafélög, starfsmenn og hinn almenna notanda í miðju verkefnisins. Ég hef rætt við fjölda aðila til að nálgast verklagsreglur vegna vals á hönnuðum, en svo virðist sem ferlin miði að hverju verkefni fyrir sig og því ekki nein ein aðferðafræði í gangi.  Nauðsynlegt er að greina ferlið, svo hægt sé að búa til aðferðafræði sem bregst við óskum frá ólíkum áttum er varða uppbyggingu, framkvæmdir og skipulag. Mikilvægt er frá byrjun að draga alla þátttakendur (kjörna fulltrúa og embættismenn) inní ferilinn þar sem mælingar sýna að jafnvel þó að verkefnið hafi verið vel undirbúið þá fellur það um sjálft sig hafi hagsmunaaðilar ekki komið að því frá byrjun. (Su)

Við innleiðingu þessara ferla hjá Hafnarfjarðarbæ, er mikilvægt að báðir aðilar, opinbera netið og almenningur geri sér grein fyrir ágóðanum sem myndast við aukið gegnsæi og samstarf.  Su talar um vægi þess að tegnslanetið myndi  “win win” sambönd.  Mikilvægt er líka að gera sér grein fyrir því að fyrst eykst kostnaður en síðar í ferlinu kemur hagnaður/sparnaður fram. Það þarf að gefa eftir/tapa örlitlu til að geta unnið síðar. (Su)

Í skýrslunni frá MindLab (The burden-hunter technique) er talað um mikilvægi þess að skapa verðmæti fyrir “stofnunina”, hinn opinbera rekstur, hvað það er sem skapar hann?  Einnig hvaða aðgerðir geta náð tilætluðum gildum eða ferlum í þessu tilviki og hvort hægt sé að innleiða “nýsköpunina”? Ég tel að öllum þessum spurningum sé hægt að svara á jákvæðan og um leið sannfærandi hátt. Verðmætin eru fjölmög, en helstu verðmætin tel ég vera þau að gegnsæi myndast þegar kemur að skipulagi og framkvæmdum á vegum hins opinbera. Almenningur finnur fyrir því að álit þeirra hafi eitthvað að segja, og fyrir sjálfan hönnuðinn getur þetta gefið enn frekara aðhald, en svona mætti lengi telja áfram. Aðferðin er í sjálfu sér einföld, að tryggja gæði með gegnsæi og umfjöllun. Við hverja hugmynd sem kemur fram, hvort sem er að utan, hjá hinum kjörnum fulltrúum eða frá embættismönnum, þá færi fram hugmyndasamkeppni. Hún fengi umfjöllun og eftirfylgni. Það mætti einnig hugsa sér að almenningur fengi að kjósa eða koma með sitt álit. Þegar svo besta tillagan (en hér væri hægt að skilgreina gott-betra-best á margan hátt) væri valin, færi tillagan áfram í framkvæmdakeppni, en með henni væri hægt að finna aðila sem ynni áfram að tillögunni. Búið væri að skilgreina fjárhæðir sem þátttakendur yrðu að halda sér innan.  Það er auðvelt að innleiða þessa ferla, en það krefst góðs undirbúnings og ferla. Ég hef unnið með Hveragerði í nokkrum verkefnum, en sá bær hefur komið sér upp lifandi stefnumótun við gerð aðalskipulags bæjarins og hefur bærinn skapað sér sérstöðu hvað það varðar. Bæir þurfa að skilgreina sig, finna kjarnann og vita fyrir hvað þeir vilja standa, hvernig þeir vilja “líta út”, hvaða séreinkenni ber að leggja áherslu á. Allt þetta fæðist ekki á einni nóttu, hér spilar menntun og áhugi íbúa stóran þátt. Hægt er að innleiða hugmyndafræðina á mörgum sviðum í einu.

Aðgerðaráætlun:

Fara þarf fram kynning á verkefninu, kortleggja framkvæmdir sl.5 ára og leggjast í upplýsingaöflun vegna ákvarðanatöku og aðferðafræði.  Mikilvægt er að þetta sé unnið í samráði við embættismenn þeirra sviða sem um ræðir, framkvæmdasvið og skipulags og byggingarsvið. Þessi svið eru í dag staðsett á sitthvorum enda í bænum og það er því ein hagræðing sem ég tel að verði að skoða samhliða þessari vinnu. Athuga þarf einnig starfsmannaveltu og hlutverk hvers og eins, en jafnfram hlutverk og ábyrð hinna kjörnu fulltrúa.

Í stuttu máli sagt þá þarf að rannsaka og greina fortíðina svo hægt sé að læra af henni og skapa nýja fleti fyrir framtíðina vegna skipulags og framkvæmdamála í Hafnarfirði. Þegar því er lokið er hægt að beina spjótum sínum að þeim verkefnum sem fyrir liggja og hægt er að móta nýja ferla í kringum.

Hvaða fyrirbæri er arkitektasamkeppni? Í samkeppnisriti frá Arkitektafélagi Íslands má finna eftirfarandi lýsingu: (hafa ber í huga að AÍ hefur um 60 ára reynslu við gerð samkeppna) “Samkeppni er aðferð til fá fram bestu lausn verkefnis með tilliti til forms, notkunar, og hagkvæmni og velja um leið arkitekt til að þróa verkefnið þar til framkvæmdum lýkur. Margar þekktar og mikilvægar byggingar á Íslandi og erlendis eru árangur samkeppna. Samkeppnir geta verið um allt frá merkum opinberum byggingum til íbúðahúsnæðis, frá heilum hverfum niður í smá en mikilvæg verkefni”.

Arkitektasamkeppni felur í sér að margir arkitektar vinna samtímis að sama verkefni út frá sömu forsendum og keppa um að fá verkefnið og/eða verðlaunaféð. Í sköpunarferlinu verður til mikil þekking á forsendum verkefnisins og möguleikum.

Í arkitektasamkeppnum gilda sömu skilyrði um alla þátttakendur. Tillögum er skilað undir nafnleynd, sem tryggir hlutlægt mat faglegrar dómnefndar sem er skipuð fyrirfram. Þátttakendur eiga engin samskipti við verkkaupa á meðan samkeppnin stendur yfir.

Samkeppni er sérstakt þróunar- og rannsóknarferli sem getur í mörgum tilvikum verið afar æskilegt til þess að kalla fram margbreytilegar lausnir á sama viðfangsefninu. Samkeppni getur gefið verkkaupa aðra sýn á viðfangsefnið auk þess sem hún hvetur til frjórrar hugsunar hjá verkkaupa og þátttakendum. Umræður milli leikmanna og fagmanna sem eiga sér stað við dómnefndarstörf draga fram aðalatriði verkefnisins og skerpa áherslur varðandi ákvarðanatöku um framkvæmd verksins.

Arkitektasamkeppni er:

•            fyrir verkkaupa örugg aðferð til að finna bestu lausnina með tilliti til forms, hagkvæmni og kostnaðar og velja um leið besta arkitektinn. Hún sýnir um leið að verkkaupinn vill eitthvað umfram það venjulega. Í samkeppni er sköpunargáfunni gefinn laus taumur og í henni verður til mikil þekking á forsendum verkefnisins og möguleikum.

•            fyrir stjórnmálamenn og almenning glæðir samkeppni opinbera umræðu um mikilvægi bygginga- og skipulagsmál og beinir um leið athyglinni að eigin bæ/sveitarfélagi.

•            fyrir arkitekta er samkeppni aðferð til að reyna á og þróa hæfni sína í samkeppni við aðra arkitekta.

•            samkeppnir mikilvægar til að örva og þróa sköpunargáfuna.

•            möguleiki fyrir óþekkta arkitekta og hugmyndir til að slá í gegn.

Madock talar um að  á fyrstu stigum nýsköpunar, áður en skilgreiningar eru settar fram, séu það oft konur sem byggja þær brýr og þá byrjunarferla sem eru sjaldan viðurkenndir sem hluti af nýsköpun.

Ég lít svo á að kynjuð fjárlagagerð sé í dag eitt öflugasta verkfæri sem við höfum í dag, á tímum niðurskurðar, sparnaðar og hruns.

Kynjuð fjárlagagerð fjallar m.a um að merkja skuli fjárlagagerð í þágu fólks (ekki karla og ekki kvenna), hún merkir nákvæmari skoðun á árangri og afrakstri fjárlaga. Hún stuðlar að betri markmiðassetningu og þar með hagkvæmari skiptingu opinberra útgjalda. Hún kallar á þátttöku breiðara hóps hagsmunaaðila svo að lýðræði eykst. Hana má nota í tiltekna fjárlagaliði eða fjárhagsáætlanir.  Í handbók um framkvæmd vegna kynjaðra fjárlagagerðar er talað um að ekki sé hægt að skipa hóp sérfræðinga til að vinna kynjaða fjárlagagerð, heldur verður hún að vera á hendi þeirra sem vinna frá degi til dags að útfærslu og innleiðingu á opinberri stefnu. Hana á að nota í dag fyrir “hjól atvinnulífsins” og önnur atvinnuskapandi verkefni. Hana á einnig að nota í niðurskurði og sparnaði. Ég sé hana einnig sem nytsamt verkfæri í gerð aðgerðaráætlana við skipulagsmál og framkvæmdir, þar sem hún m.a. eykur gagnsæi í ríkisfjármálum og gerir sýnilegt hvernig opinbert fé er nýtt í þágu þegnanna og er hægt að heimfæra handbókina nánast orðrétt yfir á ákvörðurnartökur varðandi skipulags og framkvæmdamál.

Kynjuð fjárlagagerð þarf ekki að vera vinnutitill á nýsköpun vegna skipulags og framkvæmdamála, en hún hjálpar að skilgreina vandann og er með til að tryggja gegnsæi og að jafnræðis sé gætt. Við sjáum alltof mörg dæmi þess í dag að réttum aðlilum er tryggð verkefni í nafni kunningsskapar og greiða og oftar en ekki eru það eigendur stofa, til fjölda ára (karlmenn) sem þar ráða ferðinni og um leið eru hamlandi fyrir endurnýjun í faginu.

Þó að dæmi mitt miði út frá gegnsæi og endurskoðun ferilsins hjá Hafnarfirði þá gæti þetta átt við um öll sveitafélög og ríkið.