Í Árósum í Danmörku árið 1998 skuldbundu 32 ríki innan Evrópu og 31 ríki fyrir utan Evrópu  sig yfirlýsingu varðandi upplýsingaskyldu stjórnvalda og þátttöku almennings til ákvarðanatöku í umhverfismálum, svokallaður Árósarsamningur. Enn í dag er Ísland eina ríkið á Norðurlöndunum sem ekki hefur samþykkt samninginn og verður hér drepið á því ferli sem hann er í. Spurning mín í ritgerðinni er því hver staða Árósarsamningsins sé á Íslandi í dag?

Greining á samningnum og fyrir hvað hann stendur

Að tilstuðlan Evrópusambandsins ásamt samvinnu og þrýstingi umhverfissamtaka (NGO´s) frá Mið og Austur Evrópu og Bandaríkjunum að árið 1998 var Árósarsamningurinn undirritaður. Samningurinn tók gildi 30.  október 2001 eftir að 17 lönd, höfðu samþykkt hann, einu fleira en þörf er á til að samningar öðlist gildi. (Zaharchenko og Goldenman, 2004)

Árósasamningurinn er ný tegund samnings um umhverfismál. Hann tengir saman umhverfisrétt og mannréttindi. Hann viðurkennir að menn hafi skyldum að gegna gagnvart komandi kynslóðum. Samningurinn staðfestir að sjálfbærri þróun verður ekki náð án aðildar allra hagsmunaaðila og hann tengir saman ábyrgð stjórnvalda og umhverfisvernd. Hann beinir athyglinni að gagnverkandi áhrifum almennings og stjórnvalda í lýðræðislegu samhengi og kveður á um ný ferli varðandi þátttöku almennings í viðræðum um alþjóðlega samninga og framkvæmd þeirra.

Samningurinn er því talinn gott verkfæri í lýðræðislegu samfélagi og gefur stjórnsýslunni enn frekari ábyrgð í umhverfismálum.

Árósarsamningurinn skiptist í þrjá eftirfarandi kafla:

1.            Réttur til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál.

2.            Réttur almennings til þátttöku í málsmeðferð þegar undirbúnar eru ákvarðanir af hálfu stjórnvalda í umhverfismálum.

3.             Aðgangur að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila. Hér eru allir skilgreindir; borgarar, hagsmunasamtök og umhverfissamtök. (UNEP 2006)

Vægi samningsins á lýðræðið

Til að átta sig á þeim væntingum og ábyrgð sem samningnum er ætlað er rétt að skoða dæmi sem spanna út fyrir Evrópu og í þessu tilfelli til Austur Evrópu og Mið Asíu landa, EACCA landa. Árið 1997 voru umhverfissamtök í Kasakstan þátttakendur á landsvísu í stefnumótun og forgangsröðun umhverfismála þar í landi. Sama ár samþykktu stjórnvöld í Kasakstan áætlun Evrópuráðsins um sjálfbæra þróun (NEAP/SD). Á árunum 1997 – 1999 var unnin þverfagleg skýrsla af úkraínskum sérfræðingum um  forgangsröðum vegna líffræðilegs fjölbreytileika, byggð á reglum um þátttöku almennings og gagnsæi í ákvörðunartöku. Þessi dæmi sýna að í þeim ríkjum þar sem félagslegar umbætur eiga sér stað og aukið lýðræði, hafa leitt til breytingar á löggjöf og aukið lýðræði sem síðar var styrkt með innleiðingu Árósarsamningsins.

Hér er samningnum líst sem einstöku tækifæri og verkfæri fyrir lönd til að hrinda af stað lýðræðislegum umbótum. Meðal þeirra sem hafa skrifað undir og staðfest samninginn eru auk Úkraínu og  Kasakstan, Kyrgystan, Tajikistan og Túrkmenistan. Fyrstu tveir liðir samningsins eru mikilvægastir í þróun lýðræðis, (réttur til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál og réttur almennings til þátttöku í málsmeðferð) en allt hangir þetta í sömu keðjunni.

Staðfesting og framkvæmd samningsins lýkur ekki að fullnustu fyrr en öllum þremur þáttum hans verður fullnægt, þegar hreinskilni, gagnsæi og ábyrgð í ákvörðunartöku yfirvalda gagnvart umhverfismálum verður viðtekin venja.

(Zaharchenko og Goldenman, 2004)

Greining á íslenskri löggjöf með hliðsjón af ákvæðum Árósarsamningsins.

Samningurinn hefur verið skoðaður í mörg ár hér á landi. Árið 2006 var sett saman nefnd sem skoðaði lagahlið samningsins og greindi íslenska löggjöf m.t.t Árósarsamningsins. Nefndinni var hins vega ekki falið að gera grein fyrir nákvæmri útfærslu hugsanlegra lagabreytinga með tilllögum að lagafrumvörpum og vakti hún athygli á því. Það er mat nefndarinnar frá 2006 að fyrstu tveir kaflar Árósar-samningsins séu í raun í gildi hér og unnið sé eftir þeim. Innleiðingin strandar á síðasta hluta samningsins, þeim sem fjallar um aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila.

Samkvæmt íslenskri dómaframkvæmd og í samræmi við fræðikenningar á sviði réttarfars verður sá sem höfðar dómsmál fyrir íslenskum dómstólum að hafa sjálfur lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr þeim kröfum sem hann gerir þar og ber hann sönnunarbyrgðinga. (Umhverfisráðuneytið, 2006)

Í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins er kveðið á um að einstaklingar sem málið varðar skuli hafa aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum eða hlutlausum aðila samkvæmt lögum til að véfengja lagagildi sérhverrar ákvörðunar, hvað varðar efni og form aðgerðar eða aðgerðarleysis samkvæmt ákvæðum 6. gr. samningsins. Samtök sem starfa að umhverfisvernd skulu alltaf teljast eiga hagsmuna að gæta. Réttarfarsnefnd bendir í á́liti sínu frá 17. september 2001 á að svo rúm skilyrði fyrir aðgangi að dómstólum stangist á við kröfur um lögvarða hagsmuni sem mótast hafa hér á landi í dómaframkvæmd og fræðikenningum. Skv. þessari skilgreiningu er því þörf á breytingu á íslenskri réttarfarslöggjöf. Nefndin mælir ekki með því að slík breyting gangi lengra en brýn nauðsyn sé til vegna ákvæða samningsins. Best væri að slíkt yrði gert með sér lögum.  Að því leyti samræmast lagaákvæði um leyfisveitingar því almennt ekki ákvæði Árósasamningsins um að ákvörðun skuli vera kæranleg til óháðs úrskurðaraðila. Umhverfisverndarsamtök hafa því almennt ekki heimild til að kæra leyfisveitingar í umhverfismálum til æðra stjórnsýslustigs né heimild til að leggja slíkt mál fyrir dómstóla nema þeim takist að sýna fram á lögvarða hagsmuni í viðkomandi máli eða að þau hafi átt aðild að málinu innan stjórnsýslunnar.

Nefndin telur að veita yrði umhverfisverndarsamtökum kærurétt á grundvelli ákvæðisins á sama hátt og 2. mgr. 9. gr. kveður á um. Skv. 3. mgr. á að vera hægt að kæra aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og opinberra yfirvalda sem ganga gegn ákvæðum eigin landslaga um umhverfið.

Eins og áður segir samrýmist slíkur aðgangur ekki meginreglu íslensks réttarfars um að sá sem höfðar dómsmál fyrir íslenskum dómstólum, verði að hafa sjálfur lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr þeim kröfum sem hann gerir þar. Þyrfti því að setja í lög slíka sérreglu, verði ,,dómstólaleiðin“ valin.

Fullgilding Árósasamningsins myndi að mati nefndarinnar kalla á eftirfarandi breytingar á íslenskum lögum:

1.             Tryggja þyrfti að unnt yrði að leggja ákvarðanir um útgáfu leyfa vegna matsskyldra framvæmda fyrir dómstóla eða óháða úrskurðaraðila til endurskoðunar og að umhverfisverndarsamtök gætu átt aðild að slíkum málum.

2.            Breyta þyrfti ákvæðum um aðild að kröfu um lögbann þannig að umhverfisverndarsamtök gætu átt aðild að slíkri kröfu. Enn fremur þyrfti að huga að sérákvæðum um skilyrði lögbannstryggingar í málum vegna leyfisveitinga fyrir matsskyldar framkvæmdir þannig að hún væri felld niður eða fjárhæð hennar takmörkuð.

3.            Hugsanlega þyrfti að gera breytingar á lögum um erfðabreyttar lífverur til að tryggja betur kynningu fyrir almenningi og athugasemdarétt áður en veitt er leyfi fyrir vísvitandi losun erfðabreyttra lífvera út í umhverfið.

(Umhverfisráðuneytið, 2006)

Greining á fullgildingu Árósarsmaningsins á Íslandi

Ríkistjórnin ákvað í febrúar 2009 að fela umhverfisráðherra í samstarfi við utanríkisráðherra og dómsmálaráðherra að ákveða hvora leið ætti að velja við innleiðingu samningsins í íslenskan rétt, þ.e. svonefnda stjórnsýslu- eða dómstólaleið, áður en hafin væri vinna við gerð lagafrumvarps til fullgildingar á Árósasamningnum.  Hér var heldur ekki sett saman nefnd sem ætti að koma að gerð beins lagafrumvarps heldur átti nefndin að koma með tillögur að innleiðingaleið.  Í stuttu máli sagt þá metur nefndin það svo að fara skuli stjórnsýsluleiðina og að sú leið uppfylli þau skilyrði sem samngurinn setur. Nefndin bendir einnig á að stjórnsýsluleiðin falli betur að núverandi skipan mála hér á landi varðandi endurskoðun ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda og sé því mun nærtækari kostur við innleiðingu Árósarsamningsins en dómstólaleiðin. (Umhverfisráðuneytið, 2009)

Danmörk fullgilti Árósasamninginn 29. september 2000. Þar var valin sú leið að tryggja aðgang að óháðum eða hlutlausum aðila í stjórnsýslunni, þ.e. stjórnsýslunefndum á umhverfissviði. Allmörgum lögum var breytt í þessu skyni en ekki réttarfarslöggjöfinni. Danska dómsmálaráðuneytið hefur metið það svo að Árósasamningurinn kalli fyrst og fremst á stjórnsýslubreytingar í umhverfismálum og því sé ekki þörf á breytingum á lögum sem falla undir það ráðuneyti. (Umhverfisráðuneytið, 2006)

Umhverfissamtök á Íslandi og Árósasamningurinn

Framtíðarlandið (félag áhugafólks um framtíð Íslands stofnað 17. júní 2006) fór fram á fullgildingu Árósarsamningsins í bréfi skrifuðu þann 28. september 2007.  Þar segir m.a að ef íslensk stjórnvöld hefðu fullgilt Árósarsamninginn hefðu deilurnar um Kárahnjúkavirkjun tekið á sig aðra mynd. Þar segir einnig að í ljósi dóma sem fallið hafi í Hæstaréttir þurfi að breyta íslenskum lögum til að tryggja að félög og félagasamtök sem starfa að umhverfis- og náttúrvernd geti gætt hagsmuna almennings. (Framtíðarlandið, 2007)

Samtökin Sól í Straumi urðu til er ákveðið var að efna til íbúakostningar í Hafnarfirði vegna stækkunar álversins í Straumsvík í mars 2007 (Rio Tinto). Ef Árósar-samningurinnn hefði verið innleiddur þá á Íslandi hefði Sól í Straumi getað haft aðkomu að málinu sem íbúasamtök. Í raun voru samtökin ekki hagsmunaaðilar og því var hægt að neita þeim um ýmis gögn málinu tengdu.  T.d. þegar deiliskipulagstillagan var kynnt fyrir bæjarfulltrúum og bæjarstarfsmönnum þá óskuðu Sól í Straumi eftir að fá að vera með á fundinum en því var hafnað. Samtökin höfðu enga opinbera aðkomu að málinu sem hefði verið til staðar ef  Árósarsamningurinn hefði verið virkur. Önnur samtök með áhuga á sama máli t.d. Landvernd, hefðu sömuleiðis getað fengið stöðu hagsmunaaðila í málinu. Sól í Straumi hefði líka getað átt aðgang að fjármagni til þess að vinna að málinu, safna göngum og látið gera kostnaðar- ábatagreiningu á málinu.  (Pétur Óskarsson, 2010)

Lokaorð

Meginmarkmið Árósarsamningsins er að vel upplýstir borgarar og frekari ábyrgð yfirvalda muni leiða til betri ákvarðana í umhverfismálum, betra stjórntækis og frekari heildarsýnar á vandamálum og möguleikum er varða umhverfið. (Zaharchenko og Goldenman, 2004)

Skipuð var nefnd til að greina íslenska löggjöf m.t.t. Árósarsamningsins 2006. Starfshópur var skipaður til að fara yfir greininguna og koma með tillögur að undirbúningi 2009.  Í febrúar 2010 var skipuð nefnd sem ætlað er að semja frumvarp til innleiðingar Árósarsamningsins (Umhverfisráðuneytið 2006, 2009, 2010).

Skilningur minn á samningnum er að hér sé á ferðinni verkfæri fyrir alla þegna samningsins og stjórnvöld sem eykur sanngirni, gegnsæi og skilvirkni stjórnsýslu. Það að liðið hafi 12 ár frá fyrstu undirskrift Íslands og til dagsins í dag þar sem innleiðing samningsins hefur enn ekki litið dagsins ljós, er spurning sem vert er að spyrja á öllum sviðum stjórnsýslunnar. Athugun mín á stöðu Íslands gangvart innleiðingu Árósarsamningsins hefur leytt í ljós að atburðarrásin hafi verið hæg.

Gæti verið að það að Ísland er í viðræðum við Evrópusambandið um aðild hafi flýtiáhrif á gang mála varðandi innleiðingu Árósarsamningsins? Við viljum bera okkur saman  og vera í hópi með norrænum sog evrópskum þjóðum og því er það döpur staðreynd að við skulum ekki vera komin lengra en raun ber vitni. Meira að segja EACCA löndin  eru komin lengra en við og  eru  fyrri til að átta sig á mikilvægi samningsins og áhrifa hans á þróun umhverfismála og mannréttinda.