1. 1. Fjárlagaferlið

Á heimasíðu fjárlaga (www.fjarlog.is) er gerð og hlutverk fjárlaga skilgreint svo: „ Fjárlagagerð á Íslandi er eins og í flestum öðrum löndum helsta stefnumótunar- og ákvarðanatökuferli stjórnvalda á ári hverju. Í fjárlagagerðinni er glímt í senn við helstu hagsmuni þjóðfélagsins, efnahagsleg áhrif ríkisfjármálanna og áherslur í verkefnum ráðuneyta og stofnana. Fjárlagaferlinu er ætlað að leiða til lykta margvísleg pólitísk og fagleg úrlausnarefni á þessum sviðum og færa niðurstöðurnar í fjárhagslegan búning fjárlaganna.”

Fjárlagaferlið samanstendur af samskiptum ráðuneyta og stofnana við framkvæmdind og gerð fjárlaga. Þátttakendur  í fjárlagaferlinu spanna breitt svið hjá hinu opinbera. Fjárlaganefnd og fastanefndir þingsins (ráðherrar) hafa fyrir hönd ríkisstjórnarinnar með fjárlögin að gera. Þar næst taka við formenn og aðrir oddvitar stjórnarflokkanna sem að hluta til eru þá einnig í ráðherranefndum. Fjárlögin fyrir fjármálaráðuneytið þar sem ráðherra, ráðuneytisstjóri, fjárlaga-, efnahags-, fjárreiðu- og starfsmannaskrifstofa taka lögin fyrir. Fagráðuneyti taka svo við þeim fyrir hönd viðkomandi fagráðherra, ráðuneytisstjóra, fjármáladeilda og fagdeilda. Að lokum fara svo stofnanir og forstöðumenn þeirra og fjármálastjórar yfir fjárlögin.

Undirbúningur fjárlagafrumvarps á Íslandi hefur mörg undanfarin ár farið fram að hætti rammafjárlagagerðar. Aðferðin miðar að því að ná betri tökum á ríkisfjármálunum með því að efla hlutverk ríkisstjórnarinnar við stefnumörkun og ákvarðanatöku en veita ráðuneytum og stofnunum meira svigrúm fyrir útfærsluna og framkvæmdina innan þess ramma. Í rammafjárlagagerð felst einfaldlega að ríkisstjórnin ákveður heildarútgjaldastigið fyrir fram í byrjun fjárlagaundirbúningsins. Sú ákvörðun er byggð á mati á almennum efnahagshorfum, áætlun um tekjur ríkissjóðs og meginlínum um útgjaldastefnuna. Er þá vanalega stefnt að tiltekinni afkomu á ríkissjóði, t.d. sem hlutfalli af landsframleiðslu eða sem afgangi til að greiða niður skuldir. Þessi ákvörðun er sú veigamesta í allri fjárlagagerðinni. Við gerð fjárlaga þarf að skilgreina þjónustu á móti. Rammi fjárlagagerðar byggist upp á fjárreiðulögum, rammafjárlaggerð og leikreglum tengdum henni. Skilgreindir eru þátttakendur og hlutverk fjárlagagerðar. Sett er upp tímaáætlun og áfangaskipting.Uppbygging rammafjárlagagerðar afmarkast  af útgjaldarramma, langtímaáætlunum, setningum rammans og breytinga sé þess þörf. Hafa ber í huga að ákvæði í stjórnaskránni um gerð fjárlaga eru fáorð en gagnorð. Þar segir í fyrsta lagi í 41. gr.: Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Í öðru lagi segir í 42. gr.: Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. Þessi ákvæði þýða í fyrsta lagi að fjárveitingarvaldið er í höndum þingsins og að allar útgjaldaheimildir til starfsemi ríkisins verður setja fram í sérstökum frumvörpum til fjárlaga og fjáraukalaga.

Markmið fjárlagagerðar er að draga fram fjárhagslega ábyrgð og eftirlit. Að útfæra stefnumótandi forgangsröðun og að framkvæmd fjárlaga stuðli að hagkvæmni. Fjármálaráðuneytið hefur sett af stað verkefni er heyri undir kynjaða fjárlagagerð sem m.a. hefur þann kost að auka gagnsæi í ríkisfjármálum og gerir sýnilegt hvernig opinbert fé er nýtt í þágu þegnanna. Það væri óskandi að Ísland nýtti sér það verkefni til fulls, að lagaákvæði í stjórnarskrá tryggði að horft yrði jafnt á bæði kyn við gerð fjárlaga.

Helstu kostir fjárlagagerðar í dag eru að nú þarf að skilgreina þjónustu á móti og að að búa þarf til ramma þar sem hlutdeild ríkisins í þjóðarbúskapnum og skattheimtu er ákveðin. Útgjaldarammar eru festir, rammanum skipt á milli útgjaldasviða og leyst er úr þörfinni innan rammans.

Helstu gallar eru að áður var það svo að forstöðumenn komu með tillögur og voru beinir þátttakendur en í dag setja stofnanir sig aftur á móti inní fyrirfram gefinn ramma. Einnig býður kerfið upp á mikla mismunun því að stærð stofnana er skilgreind eftir fjárhagslegum umsvifum.

Hér tel ég að mikil skörun sé á því hvernig hið opinbera skilgreinir annars vegar fjárlagagerð og hins vegar mannauðstjórnun sína. Mannauðsstjórnun ríkisins er m.a. skilgreind á þann hátt að starfsmenn séu verðmæti og að stjórnun sé samkipti, að stærstu verðmætin séu mannauðurinn. Áður var stjórnað eftir þeim starfsmannaviðmiðum, að starfsmenn væru kostnaður og að stjórnun væri skipulag. Fram kom í fyrirlestri Jóns Magnússonar frá fjármálaráðuneytinu um fjárlagagerð að stærð stofnana væru skilgreind út frá fjármagni. Áherslur Ágústu H. Gústafsdóttur frá dómsmálaráðuneytinu í mannauðsmálum sýna að ríkið ætlar sér að vinna með mannauð sem verðmæti. Liggur ekki misræmi að einhverju leyti í því að stofnunum sé forgangsraðað eftir því hversu fjárþurfi þær eru? Væri ekki hægt að ímynda sér aðrar og víðari áherslur m.t.t. mannauðsstefnu ríkisins er kemur að fjárlögum og fjárútlátum. Ég leyfi mér að álykta að verið sé að bæta stjórnunarfag ríkisins til hins betra en að enn sé verið að vinna eftir gömlum formúlum er kemur að fjárlagagerð og skilgreiningu stofnana. Þetta þarf að haldast í hendur en ekki vinna eins og um tvo aðskildar  einingar sé að ræða.

Hlutverk :

a)             Fjármálaráðuneytið hefur yfirumsjón með undirbúningi og samningu fjárlaganna. Fjármálaráðherra leggur fjárlagafrumvarpið fyrir Alþingi og fjármálaráðuneytið hefur því almennt séð frumkvæðið í stefnumörkun og ákvarðanatöku um ríkisfjármálin, auk þess að hafa með höndum verkstjórnina á fjárlagaferlinu.Stofnanir skila tillögum um miðjan febrúar, afmörkun erinda, flokkun, leiðsögn til stofnana.Samþykktar tillögur ganga áfram til fjármálaráðuneytis en efni þeirra er trúnaðarmál þar til að frumvarp til fjárlaga er komið fram.

b)             Fagráðuneytum hefur með rammaaðferðinni verið falin aukin ábyrgð á því að forgangsraða sínum verkefnum og taka þannig þátt í að móta stefnuna í ríkisfjármálunum og fylgja henni eftir. Ráðuneytin yfirfara röksemdir stofnana, verkefninu er skipt niður á einstaka starfsmenn, ráðuneytisstjóri yfirfer allar tillögur, ráðherra tekur endanlega afstöðu. Ráðuneytin bæta við sínum eigin tillögum, ýmist að eigin frumkvæði eða samantekt úr tillögum stofnana.

Á sparnaðartímum fara fagráðuneytin yfir þau verkefni sem má hætta við/sleppa. Skoðað er hvar skorið var niður síðast og hvar það komi ekki að sök þó að dregið verði úr þjónustu. Einnig er hægt að fara í flatan niðurskurð.

c)             Forstöðumanns stofnunarinnar sem starfa að verkefnum og þjónustu ríkisins leggja fjárlagaerindi fyrir sín fagráðuneyti ásamt rökstuðningi í þeim tilvikum þegar ástæða þykir vera til að breyta fjárhagsramma þeirra í fjárlögunum vegna breyttra aðstæðna eða rekstrarskilyrða. Fer yfir vinnuferli framkvæmda. Ef gjöld eru  umtalsvert hærri en fjárheimildir (4% viðmið) kallar það á skyldu forstöðumanns til að upplýsa og grípa til aðgerða. Forstöðumaður skýrir gagnvart ráðuneyti, ráðuneyti skýrir gagnvart fjármálaráðuneyti, aðgerðir innan fyrirfram ákveðins tímaramma, sérstök úrræði vegna umframgjalda.

Á sparnaðartímum leggja forstöðumenn til úttektir og farið er yfir þau mál sem teljast pólitískt viðkvæm. Þeirra hlutverk er einnig að benda á neikvæðar hliðar niðurskurðar.

Endurbætur á fjárlagaferlinu; helstu niðurstöður úr skýrslu Ríkisendurskoðunar:

–                rammafjárlagerð almennt til bóta frá því sem áður var en þarf að ná til allra þátta í ferlinu.

–                Umfjöllun á Alþingi þarf að breytast í takt við heildarramma, endurskoða þarf hlutverk fjárlaganefndar og auka vægi fagnefnda.

–                Efla þarf langtímastefnumótun um ríksfjármál, s.s. samgönguáætlun (hér tel ég að orðið nýsköpun verði að vera með).

–                Þróa þarf betur árangursmælingar og tengja þær við fjárlagagerðina

–                Bæta þarf eftirfylgni með reglugerð um framkvæmd fjárlaga.

Ríkisendurskoðun ásamt Alþjóðagjaldeyrissjóðnum hafa gagnrýnt þann lið í uppbyggingu rammafjárlagagerðar er heyrir undir fjáraukalög og vilja báðir aðilar meina að þessi liður sé ofnotaður. Rikisendurskoðun á að hafa eftirlit og fara í saumana á því að verið er að fara ár eftir ár yfir fjárlagaheimildir.

Eins og áður hefur fram komið þá er ég lituð af skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis eða því sem ég hef lesið þar. Mikinn áfellisdóm er hægt að lesa út úr henni á íslenska stjórnsýslu í heild sinni. Það er ekki að ástæðulausu að fjármálráðuneytið skuli koma með sér kafla núna undir kynningu vegna nýrra fjárlaga 2010 er fjalla um trúverðugleika, en þar segir:„Ríkisstjórnin leggur ríka áherslu á að tryggja trúverðugleika fjárlaga nú þegar framundan er árabil mikils og nauðsynlegs aðhalds í útgjöldum ríkissjóðs. Trúverðugleikinn er m.a. kominn undir vilja og getu ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana til að halda útgjöldum ríkissjóðs innan heimilda fjárlaga. Því mun fjármálaráðherra á haustdögum leggja fyrir ríkisstjórn til afgreiðslu verklagsreglur og viðmiðanir sem auka á trúverðugleika fjárlaga og styrkja framkvæmd þeirra.”  (fjármálaráðuneytið 2010). Hvernig verður þessum trúverðugleika náð? Þarf ekki að endurskoða enn frekar þau viðmið og þær lausnir sem kynntar eru á tímum sparnaðar og vinna þær í enn frekari samvinnu? Væri hægt að hugsa sér að horfið yrði aftur til þess tíma er forstjórar stofnana kæmu beint að fjárlagagerð?

Ég sit ekki inn á stofnun og hef aldrei stjórnað neinni slíkri en það slær mig eftir hverja lotu sem við höfum setið á þessu námskeiði hvert bilið er sem virðist vera milli ríkisins og svo þeirra sem „eru á gólfinu” og þurfa að vinna með þau fjárlög og þann ramma sem gefinn er. Það hefur verið sparnaður og hagræðing á allflestum stöðum ríkisins í mörg ár. Framundan er tími þar sem að orðið sparnaður og niðurskurður ná varla yfir það sem gera þarf. Ég legg því fram sem lokaorð í þessu verkefni spurningu. Þarf „verkefnið” fjárlög  ekki nýja hugsun og ný vinnubrögð svo að almenn sátt skapist á okkar tímum, að færa völdin frekar niður og dreifa þeim svo að ákvarðanirnar séu teknar sameiginlega? Í kaflanum um lagaramma, hugmyndafræði og leikreglur rammafjárlagagerðar segir að sá tími sem notaður er hér á landi í fjárlagagerð  knappur, sérstaklega í samanburði við Norðurlöndin, þar sem sett hefur verið sérstök löggjöf eða reglugerðir sem mæla fyrir um það hvernig staðið skuli að undirbúningi fjárlaganna. Með nýrri stjórnarskrá, hugmyndafræði og stefnu (hins nýja) Íslands er lag til að endurskoða alla þessa þætti.