Manngert umhverfi og skipulagsmál skipta okkur öll miklu máli. Að vandað sé til verka. Samspil manns og náttúru er eilíf áskorun. Allt sem við sköpum speglar viðhorf okkar til innri og ytra umhverfis. Það er því afar mikilvægt við hvers kyns framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfi okkar að það manngerða rýri ekki hið náttúrlega (Ferðamálastofa 2011). En hvernig er staðið að undirbúningi umhverfis okkar? Hverjir og hvernig eru ákvarðanir teknar sem hafa mikil áhrif á allt okkar líf í langan tíma og hvernig er fjármunum varið? Þessari ritgerð er ekki ætlað að svara öllum þessum spurningur en leytar leiða við að tengja saman samhenta stjórnsýslu og skipulagsgerð. Helsti hvatinn fæddist er lesin var samantekt skýrslu er fjallaði um stöðu lýðræðis og samskipti við íbúa (Gunnar Helgi Kristinsson, 2010) en þar kemur fram mikil óánægja hjá nánast öllum sveitarfélögum höfuðborgarsvæðisins með skipulags og byggingarmál.  Skipulagsmál eru stærri og meiri en “bara flokkar” á stjórnsýslusviði sveitastjórnamála. Án skipulagsmála er varla grundvöllur fyrir fræðslu, menningarmál eða samgöngusviði. Manngert umhverfi okkar, upplifun og aðgegni hlýtur að vera forsenda þess að daglegt líf geti þrifist.

Hvernig tekur stjórnsýslan, lagagerðin og aðferðafræðin á skipulagsmálum?

V e r k f æ r i n

Verkfærin í þessari ritgerðasmíð voru greinar og bækur sem tilgreina og fjalla um samhenta stjórnssýslu (Christopher Pollit, 2003), kenningar og aðferðafræði (Goldsmith og Eggers). En til að finna dæmin (cases) sem notuð eru sem beinagrind í ritgerðinni, verða verkfærin öllu óhefðbundnari. Sýn og greinagerðir sem undanfarar deiliskipulags koma oft upp í formi útskýringarmynda, díagramma og korta. Hér verður leytast við að túlka og móta orð inn í þær skilgreiningar sem sýndar eru sem forsendur manngerðs umhverfis.

Gleraugu samhentrar stjórnsýslu eru höfð á nefinu og er það útgangspunktur ritgerðarinnar, að skoða samhæfinguna sem er nauðsynleg við gerð skipulaga. Hvernig getur hugtakið samhent stjórnsýsla unnið með manngerðu umhverfi við skipulagsgerð í bæjarfélögum.

S a m h e n t   s t j ó r n s ý s l a

Hvað er átt við með samhentri stjórnsýslu? Í greinni Joined-up Goverment (Christopher Pollits, 2003) er hugtakið útskýrt á þessa leið: “Samhent stjórnsýsla er hugtak sem táknar viðleitni til að ná lárétt og lóðrétt samræmingu í hugsun og aðgerðum. Með þessari samræmingu er vonast til þess að hægt sé að ná settum markmiðum stjórnvalda. Í fyrsta lagi er hægt að eyða stefnum sem grafa undan hvor annari. Í öðru lagi, er hægt að nýta betur takmarkaða auðlind sem hagkerfi okkar er. Í þriðja lagi er hægt er að skapa samlegðaráhrifum í gegnum samvinnu ólíkra hluthafa af ákveðnum sviðum (stefnum).  Í fjórða lagi verður hægt að bjóða borgurum betra aðgengi að ólíkri þjónustu.

Í skýrslu sem unnin var fyrir forsætisráðuneytið í desember 2010 er talað um frumkvæðis og eftirlitsskyldu ráðherra gagnvart Alþingi, um upplýsinga- og sannleiksskyldu. Skýrslunni var reyndar ætlað að endurskoða lög um Stjórnarráð Íslands en hana má auðveldlega skoða útfrá mun fleiri hlekkjum sem krefjast endurskoðunar.  Áhugaverði punkturinn útfrá málefni þessarar ritgerðar er sú tillaga þar sem kveðið er á um samskipti ráðherra og embættismanna, þannig að ráðherra skuli leita sér faglegs mats embættismanna. Hér er átt við áður en ákvarðanir eru teknar. Þetta má auðveldlega heimfæra á skipulagsmál sveitarfélaga (Forsætisráðuneytið, 2010). Þannig að hinn kjörni fulltrúi hefur úrskurðarvald en ber að taka tillit til faglegs mat embættismanna hjá sveitarfélaginu, að formleg samskipti milli embættismanna og polítisk kjörna fulltrúa eigi sér stað og að hægt sé að greina faglegt mat.

Að mati nefndarinnar þarf að styrkja getu ráðuneytanna til að móta stefnu. Byggja ætti upp þverfaglegt greiningar-, stefnumótunar- og verkefnastjórnunarteymi inn Stjórnarráðsins. Þá er nauðsynlegt að bæta endurmenntun starfsmanna, t.d. í Stjórnsýsluskóla Stjórnarráðs Íslands, með sérstakri áherslu á þjálfun sérfræðinga og stjórnenda. Hvetja þarf ráðuneytin til að eiga með sér gott samstarf og afstýra því að lög og reglur standi því í vegi. (Forsætisráðuneytið 2010)

Hér ber að hafa í huga að samhent stjórnsýsla er ekki innleidd eins og regluverk, hún þarf að þróast í gegnum langan tíma, aðlögun og stefnumótun eru lykilorð (Christopher Pollits, 2003). Það er því áhugavert að skoða tíma stjórnmálamanna (4 ára kostningartímabil) og stefnumótun í málefnum skipulaga.

K e n n i n g a r

Inngangur í greininni Governing by Network (Goldsmith and Eggers) fjallar um infrastrúktur og skipulag, um uppbyggingu svæða. Hér er áhugaverð greining á ferðinni þar sem aftur eru skipulagsmál  í brennideplinum, hvernig lausn er fundinn með nýjum leiðum og aðferðum sem krefjast samhæfingar ólíkra aðila, með ólíka hagsmuni og þarfir.

Starf mitt felst í því hvernig markmið okkar og okkar samstarfsaðila samræmist í gegnum stefnumótun og hvernig við hvetjum þá og stuðlum að því að þeir vilji vinna þessa vinnu með okkar og um leið saman (s 6, Goldsmith and Eggers).

Heildar marmkmið og aðferðarfræði var ljós, að móta sýn og lausnamiðuð verkefni til handa samfélaginu. Governing by Network er heiti greinarinnar, en hér er einnig útskýrt að orðanotkunin er ekki í anda veraldarvefjarhugsunar eins og halda mætti. Orðið er hugsað þar sem opinberir starfsmenn eru ekki í sínum hefðbundnu störfum, heldur tengjast frekar hluthöfum, hagsmunaaðilum og íbúum. Hvernig tengsl þeirra og miðlun upplýsinga milli opinberra aðila og einkaaðila nýtist í samstarfi. Hér er líka verið að tala um allt aðra hluti en venjuleg útboð/tilboð þar sem opinber verk eru boðin út til einkaaðila og þá er verkefnið af borði hins opinbera. Samstarfið verður að vera byggt upp af samningi þessara ólíku aðila og um leið með skýra skilgreiningu á ábyrgð. Með þessum samstarfsháttum eru einnig breyttir vinnuferlar, þar sem hluthafar reiða sig síður á að “hinn opinberi starfsmaður” vinni vinnuna. Það er hagur allra að samstarfið sé í formi samninga og sameiginlega skilning allra í verkefninu. Þetta krefst meiri samhæfingar og í raun meiri vinnu þar sem allir aðilar verða að vera á tánum.

T r a u s t

Í skýrslunni um stjórnarráðslaganefnd er fjallað um ábyrgð og talað um að sérstök lög þyrftu til að skilgreina hlutverk þeirra (Forsætisráðuneytið, 2010). Það er áhugavert að skoða þessa þörf sérstaklega í samhengi við skilgreinda ábyrgði og þátt stjórnsýslunnar og almennings í skipulagslögum, þar sem að lagaramminn um bygginga- og skipulagsmál gefur rétt til samráðs og þátttöku en á nokkuð öðru sviði (Gunnar Helgi Kristinsson 2010). Spyrja má hvort að lagabókstafurinn geti í raun skilgreint ábyrgð og vandaða ákvörðunartöku? Til að samráð og sameiginlegur skilningur um ábyrgð sé til staðar þarf að ríkja traust.

Traustið fyrir mér fjallar um ábyrgð – að við förum að taka ábyrgð á sjálfum okkur – prófa að setjast niður og leyfa huganum aðeins að hvíla sig og athuga hvort við heyrum í sjálfum okkur. (Kristín Gunnarsdóttir, 2011)

En hvernig er hægt að skoða hugtakið samhent stjórnsýsla og skipulagsmál í samhengi? Þegar að skoðuð eru vinnuferlar skipulagsmála og sveitafélaga er sannanlega vísir að því. Lögin kalla eftir samræmingu margra þátta. En til að rökstyðja afhverju það er þörf á þverfaglegri greiningar-, stefnumótunar- og verkefnastjórnunarteymi innan skipulagsráðanna er rétt að skoða hvernig þau mál eru unnin hér.

L a g a r a m m a r

Ný skipulagslög voru samþykkt á Alþingi 22.september 2010 og tóku gildi í byrjun janúar 2011. Markmið þeirra eru:

1. gr. Markmið.

Markmið laga þessara er:

a. að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi er haft að leiðarljósi,

b. að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi,

c. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi,

d. að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana,

e. að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar við gerð skipulagsáætlana varðandi útlit bygginga og form og aðgengi fyrir alla.

Skipulagslög Danmerkur er sett uppá annan hátt. Í þeirri íslensku er öllu steypt saman í eitt stórt plagg en danska samanstendur af sjálfstæðum köflum. En markmið hennar eru nánast þau sömu;

1. Loven skal sikre, at den sammenfattende planlægning forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Stk. 2. Loven tilsigter særlig,

1) at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte regioner og kommuner,

2) at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber,

3) at de åbne kyster fortsat skal udgøre en væsentlig natur- og landskabsressource,

4) at forurening af luft, vand og jord samt støjulemper forebygges, og

5) at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet.

Síðustu tvö markmið íslensku skipulagslaganna eru þó á annan veg en þau dönsku, þar er kveðið á um samráð annarsvegar og að tryggður sé faglegur undirbúningur. Ekki er kveðið á um samráð í þeim dönsku, né faglegan undirbúning.

Fram kemur að þrátt fyrir víðtæk réttindi til samráðs og þátttöku íbúa er kemur að skipulags og byggingarmálum þá er einungis rétt rúmlega 30% íbúa ánægt með þjónustu sveitafélaganna í byggingar og skipulagsmálum! Hér er væri líka hægt að staldra við og skoða málaflokkin í samhengi við þá uppröðun sem sveitafélögin gera á þjónustu sinni (Gunnar Helgi Kristinsson, 2010).

Orðrétt segir í skýrslunni:

Því algengari sem deilur eru, því minni ánægja er með bygginga- og skipulagsmál – skýrð dreifing er 30% sem er allmikið í þessu samhengi. Efasemdarfólk um þátttökulýðræði gæti haldið því fram að þetta sýni að með því að opna fyrir beina aðkomu almennings að ákvörðunum í skipulagsmálum sé verið að gefa óánægjuöflum meiri aðkomu að málum en ella og þar með auka líkur á deilum. Það er sjónarmið sem full ástæða er til að taka alvarlega.

Í skýrslu forstætisráðuneytisins um samhenta stjórnsýslu kemur fram að meginverkefni nefndarinnar sem vann skýrsluna, hafi verið að setja fram tillögur sem miðuðu að því að auka sveigjanleika innan ráðuneyta og stofnana og tryggja að þekking og mannauður væri nýttur til fulls eftir því sem verkefni og áherslur breytast.

Ein af spurningum ritgerðarinnar gæti því líka verið hvort semhent stjórnsýsla sé það verkfæri sem hægt sé að nýta við skipulagsmál á sveitastjórnarstigi. Að tryggja það að mannauður, þekking og ábyrgð sé nýtt til fulls þegar taka þarf stórar og miklar ákvarðanir er varða allt manngert umhverfi og þróun byggðar á Íslandi.

Í  grein Pollitt koma fram helsu kostir samhentrar stjórnsýslu; að hún vinni þvert á landamæri embættismanna, pólitísk kjörna fulltrúa, hagmundaaðila og annan almenning. Hún auki líkurnar á betri nýtingu mannauðs, greiningar og upplýsinga. Eykur á flæði upplýsinga og aðgengi að upplýsingum. Orðið samningur eða hluthafar kemur oft fyrir og um leið eru landamæri á milli ólíkra aðila opnari. Samhentin stjórnsýsla er ekki ný af nálinni. Churchill gerði tilraunir með hana á árunum 1951 og 1953. En það er ekki fyrr en undir ríkistjórn Tony Blairs sem að hugtakið festir sig í sessi og fleiri og fleiri verkefni/samvinnur eru skilgreind sem samhent stjórnsýsla (Christopher Pollits, 2003).

Mikill munur er á hugtökunum samhent stefnumörkun og samhent innleiðing en þarna eru samt oft of fljótandi/óljós landamæri. Margar greiningar sýna að stefumörkunin er oft gerð og endurgerð og inní það fljóti innleiðingin. Stefnumörkun hefur áhrif á innleiðingu og innleiðing hefur áhrif á stefnumörkun. Þessi hugtök þurfa að vera skýr svo vel til takist (Christopher Pollits, 2003).

S k i p u l ö g

Til að skoða betur spurninguna um það hvort samhent stjórnsýsla sé verkfæri skipulagsmála, verður hér fjallað um dæmi á sviði skipulagsmála, annars vegar í Danmörku og hinsvegar á Íslandi . Valin eru tvö verk sem hafa verið mikið í umræðunni á sitthvorum staðnum,  þó á misjöfnum forsendum. Verkin eru valin þar sem þau eru bæði miðsvæðis í sínu bæjarfélgi og eru stöðutákn þess að skipulagsvinna er og á að vera margt annað en byggingar og bílastæði. Samfélagslegur þáttur þeirra er hér lykilatrið sem stöðutákn í bæjarfélaginu.

Hróarskelda er þekkt fyrir tónlistarhátið sína og er svæðinu sem um ræðir gert að styrkja ímynd og þróun bæjarins. Svæðið ber nafnið Musicon og er staðsett í útkanti miðbæjarins með mikla samgöngumöguleika.

Norðurbakkinn í Hafnarfirði er staðsettur í miðbænum og er því um leið ákveðið lunga í þróun og uppbyggingu bæjarins. Norðurbakkin er eins og nafnið gefur til kynna norðan megin á hafnarbakka bæjarins og snýr að sjó, miðbæ og vesturbæ Hafnarfjarðar, en vesturbærinn hefur þá sérstöðu að vera stærsta timburhúsabyggð landsins. Hraunið, höfnin og bærinn þarna á milli búa til sterka ímynd Hafnarfjarðar.

M u s i c o n  í  H r ó a r s k e l d u

Svæðið sem er 250.000 m2 (40 fótbotlavellir) eignaðist Hróarskeldusveitafélagið árið 2003 fyrir 57 milj.dk kr (á gengi 10,5 598.500.000 isl kr.)

Staðsetning lóðarinnar hefur haft sitt að segja í deiliskipulagsgerðinni og allri þróun svæðisins. Svæðið er í miðjum bænum, rétt við Hróarskelduhátíðarsvæðisins (sem má með sanni segja að sé akkeri bæjarins og slær honum takt) með mikla aðkomumöguleika (við hraðbraut) og sterkar bindingu við almenningssamgöngur.

Í stað arkitektasamkeppnar um svæðið (sem er regla frekar en undantekning öfugt við Ísland) var ákveðið að spila spil um svæðið og fá alla hagsmunaðila að svæðinu. Arkitektasamkeppnir hafa svo verið haldnar í ár, 2011 vegna einstakra húsa á svæðinu.

(Strategi 2007)

Aferðarfræðin virkar sem leikreglur milli leikmannana. Leikmennirnir eru þáttakendur í svæðinu, íbúar svæðisins, pólitísk kjörnir fulltrúar, hagsmunfulltrúar Hróarskelduhátíðinnar og íbúar Hróarskeldu allrar. Leikreglurnar eru aðferðafræðin og spilavöllurinn er Musicon grunnurinn og umhverfi hans.

Þróunarpunkturinn fyrir svæðið er blöndun af þjónustu og “prógrömmum”.  Rokksafn, lýðháskóli, gróðurhús, nýsköpunar fyrirtæki, listaverkstæði og íbúðir (fyrir frjótt fólk, skilgreint í aðferðarfræðinni!). Hróarskelda vildi skapa bæjarsvæði sem skal styrkja þróun og mökuleika Hróarskeldu inn í “upplifunarhagfræði”. (oplevelses ökonomi).

3 mikilvæg atriði voru notuð til að prjóna rauðan þráð við gerð skipulagsvæðisins:

1. að móta bæjaranda, þeim sögulega hluta og gefa þeirri þróun tíma. Að skipuleggja eins lítið og mögulegt er samt svo mikið og nauðsyn krefur.
2. “Tímabundið” er lykilorðið í allri uppbyggingu á svæðinu. Tilraunaverkefni eru ekki endilega eilíf, heldur fá þau að taka breytingum og jafnvel hverfa. Þetta skapar fjölbreytni og gefur rými fyrir tilraunir í bæjarhlutanum. Þetta gefur um leið líf fljótt og ef tilraunir sanna sig eru þær komnar til að vera.
3. Aflgjafar svæðisins skuli byggja svæðið upp með þá sýn að þeir beri ábyrgð á svæðinu, uppbyggingu þess og viðhaldi. Þetta eykur á fjölbreytileikni sem sveitafélagið væri ekki í aðstöðu til að skapa sjálft. Á svæðinu er skipulögð íbúðarbyggð, opin rými, (Dyrskuepladsen), Tækniskóli, Kjötiðnaðarskóli og Viðskiptaskóli sem munu tryggja Musicon svæðinu orku og líf.

(Roskilde kommune 2011)

Þetta er lykillin að þeirri stjórnsýslu og hagsmunablöndu sem tryggir uppbyggingu og þróun svæðisins til framtíðar. Sveitafélagið setur fram markmið, afhentir hluta af ábyrgðinni um uppbyggingu til hagsmunafla en um leið skuldbindur það sig að tryggja ákveðin “prógröm” í formi íbúabyggðar og skóla svo að uppbygging geti fengið heildarsýn og að verðmætin haldist í hendur.

Um leið og allt þetta er skipulagt og þróað er tímaramminn líka ljós. Mörg verkefni eru á tilraunasvæðum (200 – 500m2) þar sem unnið er með notkun svæða á óhefðbundin hátt og hluthafar gera sér grein fyrir því að ekkert er varnalegt. Í kringum þessi verkefni hefur bærinn séð um að koma upp “lífi” og notkun með leikvöllum og opnum svæðum sem nýtast almenningi. Þar virkar aftur samningur um samhenta stjórnsýslu þannig að allir leggja sitt af mörkum.

Stjórn Musicon-nefndarinnar (þróunarnefndarinnar) er pólitískt skipuð og hefur með heildar ákvarðanir að gera án þess að blanda sér í almennar lausnir né praktískar spurningar. Í nefndinni sitja kjörnir fulltrúar og hagsmunaraðilar úr menningar og viðskiptaumhverfi bæjarins. Á svæðinu er skrifstofa sem sér um utanumhald svæðisins alls, samhæfingu, innleiðingu, breytingar, nýbúar svæðisins og nýbyggingar. Notendahópar til þróunar á misjöfnum svæðum, er til að byrja með stýrt af skrifstofunni en til lengra tíma munu notendurnir sjálfir leiða þá vinnu.

Búið er að skilgreina núverandi byggingar, komandi byggingareiti, matarsvæði, menningarsvæði, hátíðarsvæði, menntasvæði, frísvæði, þar sem kjarninn er fastur en landamærin fá að vera fljótandi. Í greinagerðinni sjást nokkrar myndir af nemendum frá RUC og væri það áhugavert rannsóknarefni hvort staðsetning og hugmyndafræði skólans hafi beinan eða óbeinan aðgang að hugmyndafræði skipulagsins, en ekkert slíkt kemur þó fram í þeim gögnum sem aðgengileg eru á netinu.

Hér er meira að segja gengið svo langt að útlit og arkitektúr er skilgreint í stefnumótunarmarkmiðunum:

Arkitektúr og útlit skal taka útgangspunkt í þann hráleika sem fyrir er á svæðinu. Med ROKKaðdráttaraflinu fær nýji bæjarhluti Hróarskeldu verkefni á alþjóðlega vísu og ég hlakka til þess að byggingarnar fangi þá sýn að notast við fjölbreytileikan til að skapa rými til tilrauna. Gamla iðnaðarbyggingin verður hluti af verkefninu og þannig getum við tryggt okkur að þau spor og sú fortíð sem nú þegar finnast á svæðinu verða hluti af sögunni til framtíðar; segir Joy Mogensen bæjarstjóri Hróarskeldu og formaður dómnefndar en samkeppni var haldin um uppbyggingu einstakra bygginga á svæðinu, Danmarks Rockmuseum, Roskilde Festival Højskole og Roskilde Festivals nye hovedkvarter.

(Politiken 2011)

Í þessum einstöku verkefnum (Rokksafnið, lýðháskólann og skrifstofubyggingu fyrir hátíðina) eru svo sér ráð sem skulu vinna markvisst að því að af verkefnunum verði. Hér er hópur þverfaglegrar einstaklinga sem saman spanna ótrúlega breytt svið:

Lars Goldschmidt, forstjóri í DI, Susanne Larsen, forseti Rauða krossins í Danmörku.  Michael Lunn, fyrverandi ráðuneytistjóri í Dómsmálaráðuneytinu og Christine Antorini, sem sat sem alþingismaður fyrir socialdemokratana (en er í dag ráðherra!). Hún útskýrir skoðun sína á verkefninu svona:

»Højskolens fagprofil rækker længere ud end til blot at lave festival. Hvordan organiserer man for eksempel 25.000 frivillige, der med smil og højt humør tager sig af alt lige fra at rense toiletter til stå i boder? At kunne organisere det, er en kompetence, som alle, der vil arbejde med ledelse, foreningsliv og interesseorganisationer vil have stor nytte af«, siger hun og fortsætter:

»Eller hvordan får man 80.000 mennesker til leve sammen side om side i en uge på en græsmark og samtidig gøre det trygt og sikkert. Her er der tale om læring, som både NGO’ere, der bliver sendt til en midlertidig flygtningelejr, og foreningsaktive, der skal lave idrætslejr for tusindvis, kan have stor nytte af«. (Politiken 2011)

Athygli vekur að bak við stefnumótun svæðisins skrifar bæði UiD (arkitektarstofa) og Tekniskforvalting í Roskilde undir og því er skjalið á sameigninlegri ábyrgð þeirra beggja. Hérna er mundur frá deiliskipulagsgreinagerðum á Íslandi en hér eru þessi verk unnið í formi nk útboðs og því teiknistofunar einar sem kvitta uppá sem höfundar uppdrátta og greinagerða. Lögformlegur stimpill stjórnsýslunnar er alltaf sem samþykki en ekki sem samstarfsaðilar eins og í þessu tilviki.

(Unicon. Strukturplan)

Eins og sést á þessari upptalningu og yfirferð á Musicon svæðinu í Hróarskeldu þá eru skipulagsmál í raun þverfagleg sneiðing allra þátta í uppbyggingu heils bæjarfélags. Þó lóðin/svæðið sé einungis frímerki á stærð séð úr lofti og horft yfir allan Hróarskeldubæ, þá hreyfir svona uppbygging við öllum þáttum samfélagsins. Það er því mjög mikilvægt að allar ákvarðanir skipulagsmála séu teknar alvarlega á öllum stigum samfélagsins og uppbygging fái þann tíma sem til þarf.

K o s t i r   o g g a l l a r  séð með augum samhentrar stjórnsýslu

Það þarf alltaf að vega kostina upp á móti kostnaðinum. (Christopher Pollitt, 2003) Þessi aðferðafræði er kostnaðarsamari og getur einnig verið brothættari.  En líkt og í sportafyritækjum og nýsköpun almennt þá þarf þolinmótt fé. Hér mætti líka spyrja sig hvað gerðist og hver yrði kostnaðurinn ef öll lóðin hefði verið seld hæstbjóðanda og aðkoma og áhrif íbúa og sveitarafélags væri lítil. Um það fjallar skipulagið sem fjallað er um hér á eftir.

N o r ð u r b a k k i n n  í  H a f n a r f i r ð i

(Tekið skal fram að á heimasíðu Hafnarfjarðarbæjar var engin skjöl að finna um Norðurbakkann, einstaka fréttir eru á heimasíðunnu frá árinu 2002 til 2007 en önnur gögn voru fengin með tölvupóstsendingum og samskiptum við embættismenn bæjarins.)

Á heimasíðu hafnarfjarðarbæjar er að finna eftirfarandi frétta frá 2002:

Tillögur um samkeppni um skipulag bryggjuhverfis í miðbæ Hafnarfjarðar voru kynntar í dag og það var Magnús Gunnarsson, bæjarstjóri og einn dómnefndarmanna, sem fylgdi tillögunum úr hlaði ásamt Ragnari Atla Guðmundssyni f.h. Þyrpingar. Verkefnisstjóri er Jónas Þór Jónsson. Tillögurnar verða til sýnis í Bókasafninu að Strandgötu 1 næstu daga og gefst almenningi þá kostur á að kynna sér þær. Það voru KuiperCompagnons, Hollandi, Schmidt, Hammer & Lassen, Danmörku og Teiknistofa Halldórs Guðmundssonar og Archús ehf. sem tóku þátt í lokaðri samkeppni um tillögugerðina. (Heimasíða Hafnarfjarðar 2011)

Árið 2001 gerði Hafnarfjarðarbær starfssamning við Þyrpingu hf og J&K Eignarhalds-félag ehf. Þá var stofnað einkahlutafélagið Norðurbakki og lagði hver aðili um sig 200.000 til samningsins en auk þess lagði Hafnarfjarðarkaupstaður félaginu til lóðir á leigu. Í þessum samningi eru einnig tilgreind sala og kaup á hinum ýmsu fasteignum sem allir aðilar eiga og Norðurbakki ehf. kaupir. Athygli vekur þó að þrátt fyrir mjög misjafnt fasteignaverð á þessum eignum (frá 54 miljónum – 190 miljóna) þá eru öll húsin seld á 190 miljónir.  Þessari ritgerð er ekki ætlað að rannsaka þennan gjörning. Með tilkomu einkahlutafélagsins virðist bein aðkoma annara en hluthafa ekki vera til staðar. Daglegur rekstur Norðurbakka ehf er í höndum Þyrpingar hf sem jafnframt fer með framkvæmdastjórn félagsins. Þyrping hefur umsjón með hugmyndavinnu og þróunar verkefnisins. Í samningnum kemur m.a fram að Hafnarfjarðarkaupstaður skuli á sinn kostnað ráðast í uppfyllingu hafnarinnar, vestan við hverfið og gera þar byggingarhæft allt að 25.000 fm land, sem síðan skal leigt Norðurbakka ehf með venjulegum lóðarleiguskilmálum. Hafnarfjarðarbær skal einnig gera smábátahöfn eða viðlegukant fyrir eigin reikning eftir því sem hönnun svæðisins kemur til með að gera ráð fyrir.

Hér er verið að tryggja að fjölbreytileiki svæðisins aukist líkt og gert var í Hróarskeldu, þar sem að hinn opinberi aðili er að tryggja ákveðna uppbyggingu. Á þessum tímapunkti eru ekki aðgengileg nein hönnunargögn, einungis þessi samningur sem bindur arkitektónískar útfærslur með orðum. Þessi samningur er ekki aðgengilegur á netinu þannig að það eru ekki forsendur til að ætla að hann sé aðgengilegur almenningi. Hér er líka verið að skapa “óveiddan kvóta”/ nýtingarhlutfall sem krefst landfyllinga og er í raun enginn forsenda fyrir á þeim tímum sem samningurinn er gerður.

Af heimasíðu Hafnarfjarðarbæjar:

Gert er ráð fyrir að framkvæmdir hefjist um mitt næsta ár og standa yfir til ársins 2006. Um er að ræða eina af umfangsmestu íbúðaframkvæmdum sem ráðist hefur verið í hér á landi en Norðurbakki ehf., hlutafélag í eigu Hafnarfjarðarbæjar, Þyrpingar hf. og J&K Eignarhaldsfélags, mun sjá um þróun, skipulag og hönnun verkefnisins en margir verktakar munu geta komið að byggingu þess. Samkvæmt verðlaunatillögunni verður mest af byggðinni 3-5 hæða hús en þær eru allt frá einni til sjö hæða, alls 571 íbúð þar sem meðalstærð íbúða er um 115 fermetrar.

Það er tillaga hollensku arkitektastofunnar KuiperCompagnons sem þykir best af þeim þremur tillögum sem bárust. Í niðurstöðu dómnefndar segir m.a. að tillaga KuiperCompagnons svari best hugmyndum um uppbyggingu norðurbakkans: ,,Tillagan er nútímaleg og virðist geta orðið mikilsvert framlag til byggingarlistar á Íslandi. Hún er tillitssöm við sitt nánasta umhverfi án þess að líkja eftir því en gefur samt hugmyndafluginu lausan tauminn með ýmsum skemmtilegum útfærslum. Fjölbreytni er mikil og tillagan hefur allar forsendur til að geta þróast í samstarfi við bæjaryfirvöld og þá sem þróa munu þetta svæði í framtíðinni.#GL Einnig segir að tillagan brjóti upp hefðbundna nálgun í skipulagi íbúðabyggðar á Íslandi. ,,Það er mjög við hæfi á þessum stað sem að mörgu leyti er einstakur fyrir íbúðabyggða á höfuðborgarsvæðinu,#GL segir í niðurstöðu dómnefndarinnar sem var skipuð Magnúsi Gunnarssyni, Ragnari Atla Guðmundssyni og Bjarna Gunnarssyni sem allir skipa stjórn Norðurbakka ehf., og arkitektunum Páli Gunnlaugssyni (FAÍ) og Hauki Harðarsyni (FAÍ). Ráðgjafar dómnefndar voru: Hafdís Hafliðadóttir, skipulagsstjóri Hafnarfjarðar, Sigurður Einarsson, arkitekt (FAÍ), Sigríður Sigurðardóttir, formaður skipulags- og umferðarnefndar Hafnarfjarðar og Þorkell Erlingsson verkfræðingur hjá VST.

Verðlaunatillagan, sem er ekki endanleg hönnun en gefur vissulega hugmyndir sem hægt er að vinna út frá, byggir á því að:

– viðhaldið verði einkennum núverandi byggðar og sögulegum tengslum við höfnina og sjóinn

– reynt er að tvinna saman yfirbragð eldri byggðar og nútímalegum byggðamáta og lausnum á bílastæðamálum, aðkomu og þjónustu

– lagt er kapp á að viðhalda tilfinningu fyrir Hafnarfirði sem smáum bæ og þeirri nálægð sem einkennir bæinn

– innblástur er fenginn frá heillandi andstæðum smágerðrar íbúðabyggðar og víðáttu í landslagi með útsýni yfir hafið að sjóndeildarhring

– Hafnarfjörður býr að fallegri náttúrulegri höfn og vinalegu umhverfi sem verður tengt saman og þannig aukin lífsgæði bæjarbúa

– fjölbreytileiki verði í hönnun einstakra bygginga og opinna svæða með ýmsum tilbrigðum í húsagerðum

– staðsetningin er einstök þar sem höfnin er í suður, miðbærinn í austur og örstutt í óspillta náttúru hraunsins

Þetta var árið 2002. Þegar hér er komið sögu er “allt áhugafólk um uppbyggingu bryggjuhverfis í Hafnarfirði hvatt til þess að líta við í Bókasafninu næstu daga og kynna sér þær áhugaverðu niðurstöður” sem þar gefur að líta en þær þrjár arkitektastofur sem þátt tóku í lokaðri samkeppni hafa bæði skilað teikningum og líkönum að byggðinni.

Hér er ekki hægt að álykta mikið um virkt íbúalýðræði í forsögn málsins. Lokuð samkeppni þýðir að verkkaupinn hefur valið ákveðnar arkitektastofur til verksins og fer það val fram á ógengsæjan hátt. Ekki er hægt að fá rökstuðning fyrir ástæðum valsins. Á sama tíma er einnig hægt að álykta að bærinn með svo ríka fjárhagslegar skuldbindingar hafi hag í því að verkið verði að veruleika sem fyrst svo að þeir peningar sem nú þegar hafa farið í fjárfestinguna skili sér til baka.

Árið 2004 (en árið 2002 eru sveitastjórnarkosnignar, meirihlutinn fellur og nýr tekur við) kaupir svo Hafnarfjarðarbær alla lóðina af J&K eignarhaldfélagi og nú Stoðum hf. Kaupverðið er í allt 598.000.000 sem þýðir að Hafnarfjarðarbær er að kaupa lóðina á 43.000 kr fm2 á meðan að Musicon grunnurinn í Hróarskeldu var seldur á 2.394 kr fm2.

Við tekur svo hefðbundin deiliskipulagsgerð svæðisins en athygli vekur að sú stofa sem skoraði lægst í lokuðu samkeppninni er fengin til að útfæra deiliskipulagið áfram í samstarfi við einu hafnfirsku arkitketastofuna sem er í bænum (en sú stofa tók ekki þátt í samkeppninni). Í greinagerð deiliskipulagsins segir:

Norðurbakki Hafnarfjarðarhafnar var um og fram yfir miðja síðustu öld eina bryggjan í bænum og hefð fyrir fiskvinnslu og vörugeymslu á svæðinu því samofin sögu þess. Með breyttum áherslum og uppbyggingu suðurhafnarinnar hefur mikilvægi Norðurbakkans sem uppskipunarhafnar minnkað og bakkinn í dag mest notaður til lengri viðlegu skipa m.a vegna viðgerða. Í ljósi ofangreindrar þróunar og kjölfar stefnumótunar í Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 um þéttingu byggðar ákvað bæjarstjórn Hafnarfjarðar að breyta nýtingu svæðisins úr hafnarsvæði í íbúabyggð og hafnarfsvæði með möguleikum á þjónustu á hluta svæðisins. Deiliskipulagstillagana er niðurstaða þeirra stefnumótunar. Á skipulagsferlinu hafa verið haldnir samráðsfundir með íbúum aðliggjandi svæðis og hagsmunaraðilum. 1) fundur með stjórn hverfafélags Vesturbæjar þann 19.05 2004 2) fundur með lóðarhöfum Vesturgötu 18-24 þann 04.06 2004 3) fundur með embættismönnum Hafnarfjarðarbæjar, frá staðardagskrá 2001, starfsmanni byggðarsafns og ferðamálafulltrúa þann 24.06 2004 4) fundur með forsvarmönnum ýmissa fyrirtækja og stofnanna í miðbæ Hafnarfjarðar þann 07.07 2004.

5) almennur íbúafundur var haldinn í Hafnarborg þann 30.08 2004. Tekið hefur verið tillit til sjónarmiða íbúa/hagsmunaaðilar eins og unnt er við vinnslu skipulagstillögunnar. (Norðurbakki 2004)

Hér er unnið eftir lagarammanum, samráð og fundir eru haldnir. En ekkert er sagt frá umræðunni eða þeim athugsemdum sem fram komu á fundunum. Er lagaramminn að tryggja skipulagsgerð einhver gæði. Er lagaramminn að tryggja samhenta stjórnsýslur og sátt við íbúa svæðisins?

Ef farið er yfir forvinnuslu (útfrá því sem er aðgegnilegt á netinu) sést hvernig ólíkum þáttum voru sköpuð ólík hlutverk sem auðveldar íbúum að finna sér sitt hlutverk og áhugasvið. Ekki fundust kvaðir um þetta í skipulagslögum í Danmörku, samt virðist samráð vera forsenda alls á undirbúningstímabilunu, áður en hafin er vinna við deiliskipulag. Hér er breið samvinna um gerð deiliskipulagsins, sem er í ákveðnu tímaramma og því rými og aðgangur að breytingum eða athugsemdum takmarkaður, þótt hann sé til staðar. Hér var bæjarfélagið líka í fjárhagslegum skuldbindingum (nýr meirihluti þó) svo að það lá á að koma lóðunum aftur í sölu, svo að deiliskipulags-vinnan fékk ekki mikið rými til að þróast. (Norðurbakki 2004). Allt tal um arkitektasamkeppnir á væntanlegum húsum fékk engan hljómgrunn þar sem að slíkt tæki tíma og hann hafði sveitafélagið ekki.

Í Hróárskeldu kemur reyndar ekki fram hver var seljandinn en mjög líklegt er miðað við þau hús sem á staðnum voru að þetta hafi verið einkaaðilar sem voru hættir rekstri á svæðinu en það var áður iðnaðarsvæði með mikla þungavinnu (sement og steypa).

S a m a n b u r ð u r

Tími og peningar eru algjörlega lykilorð í samanburði þessara tveggja deiliskipulaga, annað var ódýrt og hafði um að ráða ótakmarkaðan tíma til tilraunauppbyggingar og stefnumótunar, hitt hafði engan tíma og kostaði 20x meira á fm. Í þessum samanburði með hliðsjón af samhentri stjórnsýslu er einnig rétt að undirstrika að annað vinnur með samhenta stjórnsýslu að leiðarljósi á meðan hitt gerir það engan veginn. Rúmur tími er forsenda samhentrar stenumótunar og innleiðingar og því er hægt að spyrja sig hvort skipulagsmál þurfti ekki að fá frekari þolinmæði umfram þau 4 ár sem í boði eru í sveitarstjórnarkosningum. Hér kemur traustið aftur inn. Hvernig öðlumst við traust hjá þessum ólíkum aðilum sem koma að manngerðu umhverfi og ákvörðunartöku? Skoðaður var af handahófi einn stjórnmálaflokkur árið 2007 á síðum ríkisendurskoðenda. Þar kom fram að um 35% af þeim aðilum sem styrktu flokkinn voru annað hvort fasteignafyrirtæki eða verktakafyrirtæki sem komu að framkvæmdum á einn eða annan hátt. Þennan þátt þarf að skoða betur með hliðsjón af þeim þörfum og væntingum sem almennur íbúi hefur til síns umhverfis og hvert vægi hagsmunaraðila sé (Ríkisendurskoðun 2011).

Fjármagn var ekki tilgreint í Hróarskeldu verkefninu, en það kom skýrt fram í verkáætluninni að þeir sem fengu að þróa verkefni á svæðinu stóðu algjörlega að því sjálfir (lögðu til alla fjármögnum).  Í staðinn sá bæjarfélagið um að tryggja líf og aðstöðu svo að hreyfing kæmist fljótt á svæðið. Samningur sem báðir aðilar högnuðust af.

s a m a n t e k t/ l o k a o r ð

Það er þörf á frekari skilgreiningum á skipulagsferlinu, lagaramminn tryggir ekki það jafnvægi sem þörf er á í þessum mikilvæga málaflokki. Dæmið frá Danmörku sýnir okkur að samráð og samstarf getur blómstað án þess að nokkur lagabókstafur biðji um það. Aðilar ganga þar að borðinu til samstarfs og samvinnu. Kannske átti það sér líka stað í Hafnarfirði á fyrstu árum Norðurbakkans á sínu umbreytinga skeiði. Þau gögn eru ekki aðgengileg og ekkert kemur fram sem styður þau orð sem sett eru fram í kaupmála hluthafa. Tillögur í í lokaðri samkeppni gætu þess vegna verið pantaðar tillögur þar sem almenningi er ekki boðið uppí dans. Í hópavinnu sem ég tók þátt

í haust og fjallaði um íbúalýðræði, beindum við m.a spjótum okkar að skipulagsmálum þar sem kom fram að ákvarðanir sem teknar eru og varða velferð almennings og umhverfi þeirra hljóta að verða betri ef sjónarmið sem flestra sem málið varðar eru tekin með í reikninginn.  Samráð getur verið flókið og oft á tíðum erfitt að vefa saman mismunandi hagsmuni og sjónarmið.  Um slíkt ferli verða því að gilda skýrar leikreglur og sé vel að verki staðið vinnur því þátttaka almennings ekki gegn vandaðri stjórnsýslu. Leikreglurnar verða að vera fólki hvatning ekki kvöð í formi lagabálka.

Greining á markmiðum skipulagslaganna þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi er haft að leiðarljósi vekur upp spurningar um mátt kosningartímans. Er hægt að segja að miðað við þau langtíma markmið sem skipulagslögin leggja upp með, þá henti 4 ára valdatími ekki. Hér væri því hægt að ræða áfram hvort að hugsun samhentrar stjórnsýslu sé ekki það mótvægi sem þarf til þegar kemur að markmiðssetningum og áætlunum í skipulagsmálum. Þar sem fagmennskan hjá embættismönnum, hagsmunir aðila og hinn almenni borgar eru virkir þáttakendur í manngerðu umhverfi. Pólitkískt kjörnir fulltrúar hljóta síðan að vera þeir sem bera á endanum eiginlega ábyrgð á því hvort  stefnan sé í samræmi við áætlanir. Samhent stjórnsýsla með skilgreindri ábyrgð, stefnumótun og innleiðingu mun vera verkfæri til þess að nýta og þróa lýðræðið. Ritgerðinni er lokað með orðum íbúa í Hróarskeldu:

Jeg er vild med at bo i en visioner by, der tör! Og jeg skal nok raabe höjt, hvis det gaar i en retning, jeg ikke mener lever op til det de lovede

Þátttakandi í borgarfundi vegna stefnumótunar Musicons svæðisins.